東協次區域整合的發展與台灣新南向戰略的機遇: 以「柬寮緬越泰論壇」 (CLMVT Forum) 為例

陳佩修

東協自2015年12月31日完成「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community, AEC) 的法制化並自2016年1月1日生效,開啓「東協共同體時代」的序幕以來,以「縮短發展差距」(Narrowing Development Gap, NDG) 為主要手段與核心目標,開展建構「單一市場與單一生產基地」的經濟整合,其發展路向與前景,舉世矚目,也牽動台灣的南向佈局。

    然而,東協成員國因彼此經濟發展程度差異極大[1],推動經濟整合的難度高。再者,東協缺乏建制傳統,因此對於東協經濟共同體的制度設計亦相當有限,不利於經濟整合的進展。因此,若欲加速東協經濟共同體整合,則東協各成員國政府需加快將「區域承諾」轉化為「國家義務」的腳步,強化運用「非制度」的力量,在推展東協經濟共同體的同時,透過珍視共同文化遺產、凝聚區域認同,以及共創共享社會福利等途徑,做為東協經濟共同體的支撐基礎,而這也是在「東協經濟共同體」實現後,推動「東協社會文化共同體」 (ASEAN Socio-Cultural Community, ASCC) 進程的願景與目標,將更深化東協共同體的凝聚力。

東協新四國(柬/寮/緬/越)近年來經濟發展急起直追,充分展現後發優勢;在泰國推動與柬寮緬越四國的整合並在 2016 年推出「柬/寮/緬/越/泰」論壇 (CLMVT Forum)[2] 組織之後,此一東協內部最大的「次集團」發展趨勢深受全球矚目,當然也大幅牽動台灣的南向戰略。

東協共同體的「內部機制」演化與「外部環境」變遷,以及二者交互作用所形成的區域效應,其必然對臺灣帶來衝擊與與機會。鑒於東協成員國經濟發展落差大,經濟整合難度高,復因東協缺乏建置 (establishment) 傳統,東協經濟共同體的制度設計相當有限,不利於經濟整合的進展。因此,為加速東協共同體整合,各成員國需將共同體議程界定為國家義務,運用「非制度」的力量,透過珍視共同文化遺產、凝聚區域認同,以及共創共享社會福利等途徑,縮短發展差距,做為東協經濟共同體的支撐基礎,這恰是東協實現社會文化共同體的核心工作。

當代東南亞區域發展最為人矚目者,是泰國與「東協新四國」(柬/寮/緬/越)所建構且日趨緊密的「次區域整合體制」,基於東協共同體最核心的「縮短發展差距」議程,以探討其功能效應及臺灣新南向之機會。泰國位居「大陸東南亞」次區域的中心位置,連結緬甸與印支半島三國(柬/寮/越),也是此一次區域裡在政經發展方面領先的國家,扮演最關鍵的角色。

2015年12月31日,「東協經濟共同體」正式成立運作,「東協時代」來臨。2016年1月16日,蔡英文當選中華民國總統,積極推動「新南向」政策,展佈「南向新政」。

台灣的新南向政策是針對「東協共同體轉動東亞多層次整合」此一新形勢的一項「綜合安全」戰略,其政策思維比過往的南向政策更見高度與廣度。外交是具「延續性」的,外交政策是「漸進決策」的,新南向政策的「新」,並非否定既有政策,而係翻轉台灣南向的舊思維,以新思維面對崛起的東南亞「新世代」與「新勢力」。而南向新政的推動,有賴於中央各部會與地方六都及縣市的共同配合與行動,這是一個臺灣全方位的戰略希望工程,攸關國家生存與發展至鉅;而針對東協共同體議題設定、推展進程與階段成果的掌握與研判,關係到此一國家核心戰略的成敗。

   台灣的南向經略應並重「雙邊深化」與「區域經略」的觀點,認知:「深化台灣與東協重點國家的雙邊關係是台灣進行東南亞區域(以及次區域)經略的戰略支點」。因此,本研究以泰國政經發展與對外關係為出發點,繼而以泰國與東協新四國關係的「次區域整合」化為主體,以台灣與泰國雙邊關係為支點,探討強化並提升台泰關係之策略,據以掌握東協新四國崛起的契機,強化臺灣對大陸東南亞(北東協)次區域整合的經營。

東協共同體架構可以這樣簡單地描述:一個「屋頂」(架構「以人為本的共同體」)、三個「支柱」(東協經濟共同體、東協社會文化共同體、東協政治安全共同體)以及一個「基礎」(縮短發展差距)。而東協共同體的建構進程是三個支柱相互支持,以經濟共同體先行,社會文化共同體居中連結,政治安全共同體為長程目標。

    在「內部機制」方面,東協共同體的演進歷經四個階段轉化:「衝突」(conflict, 1967-1989)、「協商」(coordinate, 1990-2002)、「合作」(cooperative, 2003-2014) 與「共同」(common, 2015) 。在「外部環境」方面,東協歷經三種國際角色的轉化:由冷戰時期強權衝突的「緩衝區」(buffer),到冷戰後國際資本的「路由器」(router), 再成為廿一世紀亞太區域整合的「連結器」(hub)。

    在東協內外環境的多層次轉化歷程中,臺灣與東南亞的關係存在著極為特殊的「跨國連動政治」(the politics of transnational linkage),本計畫認為這是一種「政治限縮、經貿互賴、社會活絡」的關係經營模式。自 1990 年代的第一波「南向政策」推動迄今,這種模式的深層結構其實並未改變, 而臺灣也被動地被囿限於此一連動政治的區域規範中。值此新南向政策全面開展之際,根本之計應當聚焦於如何強化臺灣與東協的「雙向」互動,以「鬆動」或「轉換」這種跨國連動政治的不利結構,東協社會文化共同體議程的「加速推進期」(2016-2020) 是臺灣必須把握的一個新機遇。

回顧第一波「南向政策」推動迄今已逾廿年,臺灣社會與東南亞社會的連結明顯產生了結構性的強化,「非政府部門」關係架構在納入「民間行動者」之後,更豐富了內涵;而此一關係也確實產生了「外溢」(spill over) 的效果,值得研究者重視與執政者反思:如何將此運用以推動臺灣對東協關係的深化與強化。


[1] 以 GDP per capita 為例,東協國家落差達 50:1,而歐盟國家僅為 7:1。

[2] 泰國政府對於推動「柬寮緬越泰」次區域整合的意願極高:例如,晚近泰國商業部長本 (2017) 年12月4日在「柬寮緬越泰(CLMVT)專享新經濟模式」研討會上講話時表示,(泰國)政府制定政策並組織柬寮緬越泰的政府高官和民間公司高管一起座談,為柬寮緬越泰的經濟發展、融合和鏈結找出專享的新模式,在今後發展中,該5國能共享經濟增長和繁榮。https://www.bogroup.com.tw/hot_news/bangkok044/ (2017.12.12)

作者: 陳建甫

NSPBRI員工

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