簡析美中博弈對越南南海政策的調整

越南社科院中國研究所

武貴山

摘要: 本論文的目的是討論尋找中美競爭對越南南海政策的影響等,從而,提出越南可能在南海問題中做出的選擇。筆者認為中美博弈升溫雖然給越南在南海問題中帶來若干機會與挑戰,但是尚未能夠嚴重地影響越南南海戰略目標。儘管如此,這場博弈已經引起了國際形勢不斷變化,因此,越南必須做出相應的回應。這些回應只是在策略層面上推出。這意味著面對美中博弈日益升溫,越南仍然堅定既有的戰略選擇,而進行策略上的若干調整。

關鍵詞: 中美博弈,升溫,越南 ,南海,調整

前言

冷戰結束以來,中美互動成為國際關係中最重要的一組雙邊關係。其不只是影響美中兩國,也會影響其他國家;尤其與這兩國為鄰的小國。中美關係的起伏使國際格局有所變動。目前,⸢一超多強⸥的國際格局可能演變為⸢兩極化⸥(閻學通 & 曹偉 2016)。由於美國博奕可能使國際結構發生變化,所以其他國家的行為必須調整,因此,本論文嘗試討論中美博弈日益據曾對越南南海政策的影響,同時,探討該場博弈對越南在南海問題中只進行策略性的選擇。本論文的主張則是美中博弈劇增使越南在南海問題中面臨若干挑戰和機遇。此博弈升溫仍然迫使越南調整其戰略的目標,但是越南務必做出策略性的調整。

本論文的主要論述是基於美中的對峙尚未發展成為新冷戰的型態的前提條件。其原因是筆者認為過去,冷戰被視為美蘇兩個強權透過代理戰爭來達成其意識形態擴張的目標;形塑了其意識形態的優越性。兩個大國透過代理戰爭以便將其優越性擴大至整個國際政治體系。加上,當時國際中各國相互依賴不太明顯;各國社會人民的交流存有隔閡(閻學通 & 曹偉 2016)。但是目前中美博弈的競爭皆避免訴諸代理戰爭來追求其世界領導的地位(Tong 2020)。

本論文的結構分為兩大部分,第一部分主要討論美中博弈對越南南海政策的影響。第三部分是討主要分析越南南海政策的選擇。

美中博弈對越南南海政策的影響

正面的影響

首先,美中博弈有助於越南在南海問題中的正當性,提升越南在越中關係中的重要性,促進美越關係定位的發展等等。祥言之,中美博弈的使越南在內的南海聲索國的主張進一步取得正當性與合法性,具體而言,美國為了進一步圍堵中國藉由印太戰略的推動;增加其干涉南海議題的力度。加上,美中博弈的範圍日益擴大,其中心的地盤仍然發生於印太區域(Dupont 2020),而且南海區域是印度-太平洋區域重要的一環。因此,南海成為美中戰略博弈的地盤之可能性明顯增大。另一方面,美國為了進一步圍堵中國,選擇調整其對南海主權主張的立場,對南海的立場不再選擇中立,而轉為與中國對抗。其明顯的例子是2020年7月13日,美國在南海議題中調整其向來的立場,向聯合國提交照會,以便反對中國南海的主權主張;美國指責中國南海的主權立場並未符合1982年在內的國際法。這意味著中國在南海許多主張沒有國際法依據,同時指責中國對其他南海聲索國的施壓行為。加上,美國呼籲南海相關國家反對中國的海洋權利主張,並重申「南海仲裁案」的裁決對中國具有法律的約束力。 這意味著美國對南海主張與南海聲索國的一些東協國家更加接近。因此,美國這些相關行為助於這些國家強化其在南海問題中的合法性與正當性

中美博奕使東協成員國在南海議題中的凝聚力更加固化。具體而言,中國藉由美國干涉南海問題中不斷加大的力度,進一步採取強硬行為來鞏固其南海問題中的主導權和控制權。中國這些強硬行為會引起其他聲索國以及南海既得利益國的擔憂和疑慮,比如:2020年初起,中國在南海上推動若干干擾其他國家船隻、味經許可進入其他國家經濟專屬區和大陸架進行所謂⸢科研活動⸥。其他南海聲索國因中國這些行為而向聯合國提出抗議中國的照會。這可以說明東協國家的凝聚性增加,在短時間內,東協諸國向聯合國聯合國秘書長提交照會來指責中國並明確反對中國「九段線」主張。不只菲律賓、越南、馬來西亞在內的這些南海聲索國提出反對照會,而且其他東協國家亦提出反對照會;比如: 2020年04月17日,越南向聯合國提出返對中國南海主張的照會(Hân 2020)。2020年5月,印尼也針對中國南海主權的主張通過向聯合國秘書長提交照會的行為,旨在反對中國南海主權的主張;表明中國以九段線為依據的南海主張不符合國際法,同時,逾越中國在公約下規定的海域邊界(Sibal 2020)。值得注意的是印尼、馬來西亞等國向來對中國南海行為採取避險的策略,在發言上採用較為委婉的詞彙,但是近期,這些國家對中國南海的相關行為之態度逐漸變化,並且他們的反映逐漸強烈化。在一定程度上,這說明了東協成員國在近期南海形勢上形塑出一定程度的共識。這意味著東協的團結性進一步得以鞏固。換言之,中國力度持續分化東協團結的策略尚未發揮了其效益。

負面的影響

美中博弈升溫給越南帶來越南周邊環境的和平穩定之不確定因素增多,南海形勢嚴峻,越中關係的負面問題更加嚴峻等不同面向的負面影響。具體而言,美中博弈劇增使越南周邊環境增加若干不確定的因素。這些因素可能使越南努力維持周邊環境的和平穩定更加困難。越南周邊環境和平穩定就是東協中心角色能夠維持,東協的凝聚力得以鞏固,減少此區域地各種衝突的可能,尤其是軍事衝突。美中博弈劇增會這些任務帶來若干挑戰。關於越南周邊環境的各種衝突的可能,美國以推動印太戰略為由,更加深入和廣泛地參加東南亞區域的事務,比如: 增大在南海軍事演習的頻率、明確其南海的主張,或是進一步參與湄公河合作機制,提升美國與其他東南亞國家的軍事合作。這使美中在南海議題中軍事衝突的可能性增多。

從中國的立場,中國將南海緊張形勢的原因指向其他南海聲索國和南海區域外大國是為了中國在南海行為做辯護;強化中國所謂⸢正當性⸥、維護中國大國的形象。美國加大干涉東南亞區域的事務;拉攏東南亞國家進一步參加對抗中國的聯盟,因此,中國必須做出回應;比如: 中國不斷對其他小國施壓,尤其在南海議題中,中國持續以經濟治略(economic statecraft)、干擾越南與美國在南海石油開發的合作(Hương 2020)。加上,美國在南海的干涉力度增大也會成為中國在此地區進一步展示其強硬行為的合理化,有助於中國在南海上的轉移焦點;將南海緊張勢頭轉移到美國以及其他南海聲索國。

中美博弈使東協中心地位以及凝聚力受到挑戰,從中國角度,中國並不希望中國周邊環境的東南亞區域形成了一個強而有力的政治行為體。加上,中國大戰略是努力防止一個對抗中國的聯盟。這並意味著目前東協已經成為對抗中國的組織,但是中國為了強化其與東協的權力不對稱狀態,維持中國在東南亞區域的影力,會大中國加大分化東協在若干議題中的凝聚力、尤其影響中國國家利益的議題。中國持續以雙邊關係為主的雙軌制促進中國與東協的關係;中國會進一步干涉東協事務相關的議程設定、討論、以及執行。

美中博弈可能使越中關係的負面更加凸顯。這些負面的問題主要分為政治互信與經濟問題。關於越中政治互信的問題,美中博弈可能使越中雙方的互不信任程度可能會增大。越中關係的互信目前存在若干問題;近年來由於南海爭端、中國在越直接投資以及承包工程等領域中面臨的問題使越中的互信不斷下降。加上,美中的博弈增大也意味著雙方的相互猜疑;缺乏信任的力度會增大。基於中國分別對越南、美國的互信任,越美關係改善,尤其越美在軍事合作上的提升會是中國對越南的不信任感增加。這些不信任感可能會阻礙越中關係良好的勢頭持續發展。中國在越南投資、貿易等領域中的負面形象會更被加深。

越南南海政策選擇的調整

本論文認雖然美中博弈不斷劇增,但是此博弈仍然尚未增強到迫使越南在南海問題中調整其既有戰略的目標。維護越南在南海國家利益,捍衛越南主權、主權權利以及管轄權利,維持越南國內穩定、與區域乃至世界各國維持和平關係和環境穩定、不發生衝突,保證越南經濟發展。越南南海的這些戰略目標服務於越南國家總體發展的戰略標。那就是影響維護越南國家主權的完整,強化越共領導的政治體系,促進越南社會的穩定和越南經濟的可持續發展等不同越南戰略目標(Tran 2016)。以當今美中博奕遽增的力度來看,美中博奕尚未迫使越南進行其南海的戰略目標。

因此,越南仍然維持其南海政策的原則以及若干推動措施。具體而言,越南仍然秉持通過和平協商;非使用武力以及遵守1982年海洋法公約(UNCLOS)在內的國際法和多邊規範來解決南海爭端等的原則。這些原則也符合越南其外交方略和原則。那就是以多邊外交方針和⸢三不⸥的外交原則尋求在此場博弈中的適當位子。越南的「三不」原則,即不參加任何軍事聯盟、不仰仗任何一個國家對抗第三國、不允許外國在越境內建立軍事基地或利用越領土從事針對其他國家的軍事活動。2019年,越南國防白皮書中再提出了第四「不」,即不使用武力或以武力相威脅 (刘琳 2020)。同時,越南會持續推動其國內經濟改革,旨在提升國家的實力,從而,越南希望能夠維護國家主權的完整、越共的領導地位,促進越南社會經濟的穩定和可持續增長、以及人民的合法利益。這仍然是越南外交事務的優先(Tinh 2019)。

中美新冷戰日益強烈帶給越南堅定其獨立性、自主性的外交方針和多邊化、多樣化等外交政策若干不確定性的因素。雖然尚未迫使越南改變其外交方針,但是越南必須做出策略上的調整,因此,可說是越南目前的策略是以不變應萬變;盡可能在權力不對稱的狀態尋求有利的位子,並掌握其由不對稱引起的被中狀態中之主動權。越南國防部副部長曾經表示「沒有任何國家可以迫逼越南選邊」(Thùy 2020)。越南在南海問題中的主動性體現於越南應努力與其他國家增強關係,旨在減少依賴特定夥伴的程度。在越南歷史中,越南曾經為一邊倒的政策而付出昂貴的代價。

儘管如此,由於美中博弈給越南發展過程的目標以及推動進程帶來若干機遇和挑戰;為了因應美中博弈劇增導致的國際形勢變化,並尋求適當的位置,避免被迫選邊。越南必須在策略層面上有所調整。這些策略性的調整仍然將重點放置於提升越南國內的經濟實力,提升越南在國際多邊機制的地位和信任,擴大海洋事物的國際合作。

其一,越南必須加大國內經濟體制改革,調整經濟發展政策;塑造更便於投資者的投資環境以及相關法令。這意味著越南也在努力改善其吸引力。那就是跟隨全球經濟的新趨勢。在南海自然資源開發方面,儘管面對中國在南海問題中的壓力,越南持續擴大在越南專屬經濟區上與美國、俄羅斯、印度以及英國等石油公司石油開發。

其二,越南會努力提升自己在多邊機制的地位和信任度,強化1982年海洋法公約在內的國際法在南海爭端解決與控管中的重要性,旨在進一步吸引國際社會對南海爭端的重視。近年來,越南不斷努力成為具有國際責任的成員;越南的努力也被其他國家的認可。最明顯的例子是越南於2019年舉辦了美朝峰會、參加聯合國維和部ˋ隊,積極在國際多邊機制強化維和和平與發展的重要性。2020年越南擔任東協輪流主席國,同時越南擔任聯合國2020-2021年任期聯合國安理會非常任理事國。這機些成為越南推動其主動性和建設性,對以遵守國際法規為主的國際秩序做出貢獻,旨在提升越南國際地位。加上,越南主動提出若干創意。這些創意是推動中國與東協國家共同討論如何有效地協助與南海實地密切相關的民眾,比如: 2020年11月越南外交部提出了公平和人道地對待南海上漁民的倡議。此倡議以通過東協與中國研討會形式進行討論。討論結果已被呈上中國與東協高峰會。該倡議的目的是既促進東協與中國的互信又是給東協與中國的漁民帶來有效且確切的切確利益 (Hiếu 2020)。

其三,越南進一步擴大南海問題上國際合作的空間。此合作不僅限於安全、國防、環保、救難等不同領域,而應大力推動海洋經濟發展、海洋科技研發、海洋文化等領域。這反映出越南海洋發展戰略中各面向連結的需要。加上,越南海洋空間的思維逐漸有所調整;不再限於南海之內。此調整有助於越南更深入地參與海洋管理相關的國際機制。這些調整符合於越南國家發展目標(Anh 2020)。此外,除了與其他國家進一步推動國防合作,並呼籲其他大國進一步加大自由航行的力度和範圍之外,越南需要大力提升南海執法能力,其中包括推動南海執法的國際合作。目前,越南與其他聲索國,甚至、中國已在海域劃界完畢的北部灣海域內進行共同巡邏。因此,這些成功經驗應該持續在南海其他海域中發揮,並呼籲更多南海既得利益國家的參與,尤其是美國、印度、歐盟、澳洲、以及印尼在內的東南亞國家。

結論

本論文認為中美博弈的強化仍然尚未迫使越南調整其南海戰略目標,但是為了因應美中博弈的嚴峻化,越南必須制定出短期、中期、長期等不同適應措施。這些措施具有策略(戰術)的特點。越南所堅持其南海的戰略目標包括捍衛越南主權、主權權利以及管轄權利,維持越南國內穩定、與區域乃至世界各國維持和平關係和環境穩定、不發生衝突,保證越南經濟發展。在美中博弈的影響之下,越南為了達成這些目標,應該加大國內經濟體制改革、提升自己在東協在內的多邊機制之地位和信任度、加大海洋事務合作等不同的策略調整。

參考文獻

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作者: 陳建甫

NSPBRI員工

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